1985年起，戈尔巴乔夫领导下的苏联进行的“彻底转型”在两个东方阵营国家引发了自由化进程：在匈牙利是以一种“自上而下”的形式由共产党领导层的一群改革者实施的；在波兰则是以党和国家领导层与被打压至底层、但始终极度活跃的“团结工会”之间达成和解的形式进行的。1989年上半年，匈牙利经历了多党制的重生；在波兰，“圆桌会议”商定了半自由选举，7月，“团结工会”政治分支“市民委员会”（Bürgerkomitee）胜选。8月末，波兰进入了一种新型的“共处”（Kohabitation）阶段：沃伊切赫·雅鲁泽尔斯基将军 [1]继续担任国家总统；“团结工会”领导人莱赫·瓦文萨 [2]最重要的顾问之一、天主教时政评论家塔德乌什·马佐维耶茨基 [3]成为总理，领导由市民委员会和共产党员代表组成的联合政府。

德国统一社会党自1985年以来坚决同看起来哪怕只是与戈尔巴乔夫所说的“Perestrojka”（转型）和“Glasnost”（透明），或者与具有匈牙利或波兰特色的自由化稍微相似的一切保持距离。1989年8月19日，统一社会党中央委员会社会科学院院长奥托·莱茵霍尔德 [4]说明民主德国何以坚决不偏离这一路线。“核心问题是……什么可以称得上民主德国的‘社会主义认同’。在这个问题上，民主德国和其他社会主义国家之间显然有个原则性的区别。其他所有国家都在转型为社会主义国家之前作为具有资本主义秩序或半封建秩序的国家而存在。因此，它们的国家性（Staatlichkeit）首先不取决于社会秩序。民主德国则不然。只能把它想象为反法西斯的、联邦德国的社会主义替代品。资本主义的民主德国应该和资本主义的联邦德国一起拥有怎样的生存权（Existenzberechtigung）呢？自然是无权拥有的……那里容不下草率玩弄社会主义的游戏。” [5]

莱茵霍尔德恰如其分地把民主德国描述为一个“意识形态国家”（Ideologiestaat）。民主德国开辟的国际主义特殊道路以某种方式成为“旧的”联邦德国后民族特殊道路的对立物，但这两条战后德国特殊道路之间的区别非常明显。联邦德国要成为国家，除了未具备“是一个国家”（eine Nation zu sein）的官方意识，什么也不缺；而民主德国要成为国家，除了官方要求“代表这样一个国家”（eine solche zu vertreten）之外，什么都缺。1989年夏，试图通过外交使团前往“另一个德国”的民主德国公民人数激增。面对日益高涨的“我们要出去！”（Wir wollen raus！）的呼声，从1989年9月初起，其他东德人异口同声地回答：“我们不走！”随着1980年8月“团结工会”建立而在波兰开始的和平革命降临民主德国了。

党和国家领导层乱了阵脚。统一社会党不会再相信当遇到像1953年6月17日工人起义那种紧急情况时可以寄希望于苏联动用坦克。在自身阵营内部也有人赞同戈尔巴乔夫的政策。1989年10月9日，在莱比锡和平地举行了民主德国历史上最大的非国家示威活动（nichtstaatliche Demonstration），它是由以“新论坛”（das Neue Forum）为首的新成立的反对派团体发起的。9天后，统一社会党总书记埃里希·昂纳克被据传不那么“刻板”的埃贡·克伦茨 [6]取代。11月1日起，民主德国公民又可以像10月3日之前一样，无需签证就可进入捷克斯洛伐克；11月3日起，根据布拉格和波恩的一项协议，出示身份证件即可从捷克斯洛伐克进入联邦德国。柏林墙由此失去了作用。1989年11月9日，柏林墙倒塌。民主德国的解体进入了决定性阶段。

随着柏林墙的倒塌，德国问题再次被提上国际政治的议事日程。民主德国各个城市的示威游行中，要求“德国，统一的祖国”（Deutschland einig Vaterland）的呼声日益高涨，仅仅要求彻底改革民主德国的民权团体日益受到冷落。1989年11月17日，民主德国新任总理、统一社会党德累斯顿地区书记汉斯·莫德罗 [7]建议两个德国成立“合约共同体”（Vertragsgemeinschaft）。 [8]11天后，也即11月28日，联邦总理科尔在联邦议会采纳了这种想法并将其扩展为向“联盟结构”（konföderative Strukturen）发展的《十点声明》 [9]，目标是为德国建立一种联邦国家秩序，也就是重新实现德国的国家统一。 [10]

科尔可以确定，他由此说出了大多数德国人的想法。联邦德国的民意调查机构11月20日至23日一致得出如下结论：60%的民主德国公民赞成德国重新统一。联邦德国公民的态度与此类似。11月20日，德国电视二台在《政治晴雨表》（Polit-Barometer）节目中称，70%的受访者赞成两德重新统一。 [11]

此时只有一个党派明确反对这一目标：绿党。11月16日，柏林的《日报》（Tageszeitung）发表了实用主义党派代言人约施卡·菲舍尔 [12]有关“绿色德国政策”的论文。菲舍尔在文中提醒人们警惕俾斯麦创立的、两次使世界陷入战争的小德意志民族国家死灰复燃。“我们作为左翼在这个国家生活和从政；这个国家曾经建造和启动奥斯威辛-比克瑙毒气室与焚尸炉，并忠心耿耿地追随其元首希特勒，直至自我毁灭……在德国，奥斯威辛45年之后，对一切‘民族的’事物诚惶诚恐并不值得羞愧和批判，相反这是未来至少45年内民主派生存所必需的义务。” [13]

科尔的《十点声明》在外交上引起的反响大都是消极的。不仅戈尔巴乔夫和苏联外长爱德华·谢瓦尔德纳泽 [14]，就连英国首相玛格丽特·撒切尔 [15]和法国总统弗朗索瓦·密特朗 [16]也在幕后严词拒绝该声明。相反，美国总统乔治·布什 [17]则向科尔保证将给予他全力支持，同时让国务卿詹姆斯·贝克 [18]作出暗示：重新统一的德国也必须属于北约。

对科尔而言，关键是不能使德法意见不一的负担影响德国统一。因此，柏林墙倒塌之后的几个月内，他在很大程度上迎合密特朗。在法国总统看来，联邦德国经济的强大建立在其稳定的货币——德国马克的基础之上。因此密特朗敦促德国总理加速原则上已经决定的引入欧洲共同货币的进程。实践中，这意味着使西欧的货币统一优先于政治统一。联邦德国到目前为止一直坚持“货币和政治联盟一体化”，科尔则同意分别举行政府会议，处理货币和政治问题，从而放松了二者之间的联系。由此，他为1991年底通过的《马斯特里赫特条约》 [19]铺平了道路。该条约为引入欧元提供了准确的时间表，但在政治统一方面和波恩的期望相去甚远。

在民主德国逐渐崩溃的影响下，苏联超出波恩或其他任何一个西方国家首都的预料，迅速停止了反对德国重新统一的做法。1990年5月末，戈尔巴乔夫在华盛顿和布什总统的一次会晤中甚至声称已经作好了让德国人自行决定未来加入哪个联盟的准备，也就是说必要时将接受统一的德国加入北约。7月中旬，他同联邦总理科尔和外长根舍先后在莫斯科、高加索举行谈判时确认了这一保证。联邦德国提供慷慨经济援助的承诺使克里姆林宫的主人更容易作出摒弃40多年来苏联对德政策的决定。

1990年5月中旬起，两德的外长和其来自华盛顿、莫斯科、伦敦和巴黎的同人们在“2+4谈判”中界定了德国统一的国际法框架。波兰外长斯库比谢夫斯基 [20]也参加了7月17日在巴黎举行的第三次会晤。到这时为止，波兰一直坚持先签订一份《德波边界条约》，然后再签订适用于德国的“总体规则”；但在巴黎，波兰宣称作好了在德国主权统一和重建之后的最短期限内签订边界协议的准备。重新实现德国国家统一关涉原先的四个占领区和柏林；也就是说德国的东部边界将是奥得—尼斯线。1990年9月12日在莫斯科举行的最后一次“2+4会谈”中，有关民主德国地区军事地位的争议点被扫清：根据联邦总理科尔的一项承诺，北约军队不得“迁移”（verlegen）到那里。而如何在军事演习的背景下理解“迁移”一词，应由德国政府根据具体情况负责任地确定。

重新统一的内政之路在1990年3月18日第一次也是最后一次自由选举人民议会之后就基本固定了：民主德国将根据《基本法》第23条加入联邦德国；在此之前，根据该条，1957年萨尔州在与德国其他部分分离12年之后，成为联邦德国的一部分。引用第23条比引用第146条（该条要求就一部“全德国的宪法”进行全民公决）便捷得多。如果让民主德国的社会民主党人和联邦德国的大多数社会民主党人选择，他们将优先援引第146条。但“德国联盟”（die Allianz für Deutschland）赢得了人民议会的选举。这个联盟的成员有受其在联邦德国的姊妹党大力支持的“东部基民盟”（Ost-CDU），有受巴伐利亚基社盟支持的“德国社会联盟”（Deutsche Soziale Union），还有民权组织“民主觉醒”（Demokratischer Aufbruch）。明确主张根据《基本法》第23条迅速加入联邦德国的“德国联盟”赢得了48%的选票，社会民主党仅获取了21.9%的选票。更名为“民主社会主义党”（Partei des Demokratischen Sozialismus）的统一社会党紧随其后，得票率为16.4%；自由民主联盟（der Bund freier Demokraten）获得了5.3%的选票；由民权团体联合而成的“联盟90”党得票率为2.9%；绿党获得了2%的选票。

为使“民主的民主德国”（demokratische DDR）在与联邦德国的谈判中具有尽可能大的影响力，社会民主党人和自民党人表示愿意组建由东部基民盟主席、律师洛塔尔·德梅齐埃 [21]领导的大联盟政府。这个政府和联邦德国政府之间就两德货币联盟协议和统一协议进行了谈判。关于货币、经济和社会联盟的协议在1990年7月1日生效，让民主德国的公民使用起期盼已久的德国马克；统一协议于1990年10月3日，即“德国统一日”生效。

两德重新统一是个重大的历史事件。“德国问题”——如果只讨论统一与自由问题的话——由此得以解决。这个问题也不再带来领土困扰，因为1990年10月3日以后，“德国在哪里”“哪些地区属于德国”“哪些地区不属于德国”等问题都一劳永逸地解决了。1990年11月14日的《德波边界条约》加强了对具有国际法效力的德国和波兰奥得—尼斯线边界的承认，这种承认同时意味着另一个“世纪问题”（Jahrhundertproblem）——波兰问题——得到解决。最终，由于德国成为北约组织成员，它便不再是欧洲安全的争论点。德国又成为一个民族国家了——当然不是孤立的、传统意义上的德意志帝国式的主权民族国家，而是一个像欧洲共同体其他成员国一样的后传统民族国家：它和其他国家一起行使自己的部分主权，把另一部分主权让渡给超民族机构。

构建解决德国问题的国际框架是1990年11月21日参加欧洲安全与合作会议的国家元首和政府首脑签署《巴黎宪章》（Charta von Paris）的目的。《赫尔辛基最终法案》签订15年后，34个签署国再次强调了民族主权和领土完整、和平解决争端以及联盟体系的自由选举权等原则。此外，各国还有义务“建设、巩固和加强作为我们这些国家之唯一政府形式的民主制度”。各国认为“欧洲处于一个新时代的开端”，大胆构想着从温哥华到符拉迪沃斯托克的“三大洲和平区”。 [22]会议期间，北约和华约组织的国家元首与政府首脑签订了有关常规武装力量的条约，针对削减主战坦克、火炮武器和战斗机等作了规定。联邦德国和民主德国此前就减少两德武装力量总人数达成的协议虽然提前为裁军作出了贡献，但并不意味着德国的“单一化”（Singularisierung）。

巴黎安全与合作会议召开约两周后，1990年12月2日举行了首次全德联邦议会选举——这是1932年11月6日国会选举之后在全德国举行的第一次自由选举。“波恩联盟”（die Bonner Koalition）以明显优势赢得大选：基民盟/基社盟获得了43.8%的选票，自民党获得11%的选票。以拉方丹为总理候选人的社会民主党得票率仅为33.5%，被远远甩在了后面。拉方丹在选举期间毫不掩饰其对德国统一的怀疑，他把“民族主义者角色”（der nationale Part）留给了76岁的社会民主党名誉主席勃兰特。

大选当日，社会民主党主席团内拉方丹和勃兰特发生了激烈争执。这场冲突明显暴露了社会民主党内部的分歧：老一代的民主德国社会民主党人站在勃兰特一边，年轻的联邦德国主席团成员紧随拉方丹的脚步。[1]这种分歧体现为代理人之间的辩论，暴露了在民族和民族国家问题上不仅贯穿社会民主党，而且贯穿整个联邦德国社会的裂痕。没有迹象表明这种裂痕将随着两德重新统一的实现而迅速消失。

1991年11月，随着《马斯特里赫特条约》的签订，西欧的统一进入了进一步融合的新阶段。希腊、西班牙和葡萄牙在1981—1986年加入之后，拥有12个成员国的欧洲共同体成了欧洲联盟（die Europäische Union）。它成为欧洲共同体、共同外交与安全政策、司法与内政合作三大支柱的共同的上级机构。超民族合作只是要构建最广义共同市场的第一个支柱的特征，第二个和第三个支柱则涉及政府间合作。欧洲议会被赋予在“共同表决程序”中对欧洲理事会（Europäischer Rat）的倡议行使“否决权”的权利。此外，欧洲委员会的任命从此须经欧洲议会同意。这是向政治统一迈进的重要一步，但并不接近德国联邦主义者（Föderalisten）对政治联盟（Politische Union）的理解。

经济和货币联盟的阶段性成果具有至关重要的意义。以资本流动自由化和经济政策趋同为重点的第一阶段从1990年1月1日就已经开始了。致力于设立独立的欧洲中央银行的第二阶段将于1994年1月1日开始；第三阶段，即创立共同货币阶段，将最迟于1999年1月1日开始。这个时间表是联邦总理科尔的一种政治妥协，由此，他与德国联邦银行（Bundesbank）的考虑背道而驰，使货币联盟的建立在事实上不可逆转。

鉴于欧洲中央银行的独立性，联邦德国可以继续贯彻其想法。对于各成员国不论其财力如何，在中央银行委员会（Zentralbankrat）中都只有一票的规定，波恩没有提出异议。“马斯特里赫特标准”符合德国的想法：计划和实际的预算赤字原则上不得超过国内生产总值的3%，公共债务水平原则上不得超过国内生产总值的60%。只有更好地达到1979年约定的欧洲货币体系在通货膨胀率、利率和国家赤字等方面的“趋同标准”（Konvergenzkriterien）时，第三阶段才可生效。“主权债务”（sovereign debt）和由此引申出的“不得援助”（no-bail-out）原则也将适用，即每个成员国必须自行承担支付违约的风险。其中一个成员国提出不参与第三阶段（即货币联盟）：英国。

美国经济学家巴里·艾肯格林 [23]早在1992年就指出，欧洲货币联盟是一个“极度异质”的经济区，在这个经济区内，表现出色、传统上财政管理较好、币值高度稳定的国家需要面对那些表现逊色、比其他国家更习惯通货膨胀和负债的国家。 [24]引入共同的欧洲货币意味着降低利率，而这使得国家和非国家经济主体更加试图提高债务水平。与此同时，一个价格稳定的欧洲货币联盟势必会增加竞争压力，使企业错误决策的后果更为严重。为了有效应对这些风险，有必要对欧洲的银行实施严格监管，建立真正的财政联盟，最终建立紧急情况下能以自动制裁迫使各成员国的财政和经济政策同化的有效的政治联盟。但是这种“一揽子方案”并不存在：1989—1990年，为寻求法国对两德重新统一的支持，联邦德国同意与货币和政治联盟脱钩，由此放弃了这一方案。以纲领式的语言来表述就是：为了和谐地解决德国问题，欧洲问题继续被束之高阁。

德国尤其难以割舍其欧洲最强劲的货币地位，与此相应，德国人对欧洲共同货币持强烈的怀疑态度。在联邦议会批准《马斯特里赫特条约》之后，欧洲共同货币被以“宪法诉讼”（Verfassungsbeschwerde）的形式诉至德国联邦宪法法院。原告的主要论点是，主权让渡给欧洲联盟使德国联邦议会丧失了权力，民主原则受到破坏。联邦宪法法院在其1993年10月12日作出的《马斯特里赫特判决》中驳回了起诉，但强调了德国在欧洲联盟这一“国家联盟”内部从民众中间获得了合法性和影响力，这正是其欧盟成员国资格的前提条件。而欧盟相关机构的举措回馈至成员国议会，又使这种合法性得以实现。位于卡尔斯鲁厄的德国联邦宪法法院的法官指出欧洲议会的组成不具有代表性，因此只承认其具有“支持作用”（unterstützende Rolle）。把职能让渡给欧洲委员会一事必须始终限定在特定的范围内，并且须经德国立法机构明确同意。“起决定性作用的是……欧盟民主基础的建设与欧洲的融合（Integration）同步发展，各成员国在融合进程中也保持其鲜活的民主国家的状态。” [25]

《马斯特里赫特判决》指出了欧洲统一的一个基本问题：布鲁塞尔欧盟总部的行政权趋于独立。无论是《马斯特里赫特判决》作出之前，还是其作出之后，都只有成员国的议会或直选总统是经过民主授权，即依据“一人一票”（one person，one vote）原则产生的。欧洲议会渐而赢得了影响力。1979年之后，欧洲议会由直接选举而不是以代议制原则选举产生。为了保证小国在欧洲议会有其代表，和大国相比，小国在议席分配时得到了优先照顾。如果按照代议制原则选举出一个所有国家都有代表的欧洲议会，那么这个议会必须有数千名议员。也就是说，这样的议会将无法运行。

“是1992年的《马斯特里赫特条约》使成员国的公民面临着某种程度的融合，而此前没有人问过他们是否愿意接受这种融合。”前联邦宪法法院法官迪特·格里姆 [26]2015年这样评价道：“《马斯特里赫特条约》在融合方面向前迈出了巨大的一步，在接受度方面却后退了一步。它标志着公众对欧盟这个‘欧洲项目’的态度发生转变。欧盟不容易被接受，这个弱点随着《马斯特里赫特条约》的签订显现了出来。从长远来看，该条约导致了反欧盟政党的扩张；目前这些政党进入了欧洲议会，支持欧盟的议会党团必须组建大的联盟才能自卫。” [27]

马斯特里赫特峰会举行之际，联邦总理科尔于1991年11月6日在联邦议会宣布：“不需要政治联盟就能长期维持经济和货币联盟的看法是错误的。”这是新近历史给人们的教训，而且不仅仅是德国新近历史的教训。 [28]1997年6月的《阿姆斯特丹条约》 [29]可以被理解为朝这个方向迈进的一步：该条约赋予欧盟委员会主席制定方针的职能；显著扩大了欧洲议会的立法权；在司法和内政领域，规定在5年过渡期后，以“有效多数表决制”取代长期以来的“一致通过制”，也就是说欧盟的任何决议都只有在票数和国家数上获得“双重多数”方能通过 [30]。此外，该条约还设立了一个新的机构：外交和安全政策高级代表。但这一条约并未使欧盟更接近财政联盟。欧盟仍然是《马斯特里赫特条约》所创造的国家联盟；这样一个共同体自从瑞典、芬兰和奥地利于1995年加入以来共有15个成员国，并为1989—1991年的时代转折之前由共产党统治的中东欧国家的加入作好了准备。

与此同时，欧洲货币联盟取得了巨大进展。考虑到1998年很可能在联邦议会大选中下台，对科尔而言，货币联盟在1990年代后5年越来越成为“目的本身”（Selbstzweck）。这也适用于1991年议定的时间表：即便个别国家未能充分达到“趋同标准”，欧元也将在1999年1月1日作为记账单位（Rechnungseinheit）生效。对意大利来说尤其如此，联邦政府和欧盟委员会对此心知肚明。尽管如此，波恩和布鲁塞尔还是对意大利政府的一系列伎俩睁一只眼闭一只眼，以制造“马斯特里赫特标准”得到满足的假象。1998年5月，欧洲议会决定将在11个国家（除英国、丹麦和瑞典这3个拒绝加入的国家以及希腊这个远不符合标准的国家之外的所有欧盟成员国）引入共同货币。两年后，希腊还是加入了欧元区，这要归功于该国的“有意欺骗”（2004年11月大选之后，科斯塔斯·卡拉曼利斯 [31]领导的保守党政府揭露了这一事实）。

2000年5月12日，约施卡·菲舍尔——1998年10月起在社会民主党的施罗德领导的“红绿联合政府”中任副总理和外交部部长——在柏林洪堡大学就欧洲政策发表了纲领性讲话。正如他自己强调的那样，菲舍尔不是作为政府成员，而是作为“坚定的欧洲人”和德国议员发表演讲；他要求“从欧盟的国家联盟形态过渡到在一个欧洲联邦中实现完全的议会化”，也就是“要建立一个欧洲议会和一个真正在联邦内部行使立法和行政权力的政府”。这个联邦应当建立在宪法条约的基础上。如果不是所有欧盟成员国都为此作好了准备，那么至少那些愿意比其他国家更紧密合作的成员国要将基本条约作为宪法的核心，并以此为基础建立一个联盟（Föderation），从而在欧盟内部形成“重心”（Gravitationszentrum）。 [32]

菲舍尔的演讲遭到了联邦德国两个最重要的欧洲盟国外长的拒绝——尽管拒绝的言辞彬彬有礼。法国和英国政坛的决定性力量都不考虑把自己的国家纳入与德意志联邦共和国的联邦类型看起来别无二致的欧洲联邦。欧盟委员会前主席雅克·德洛尔 [33]2000年1月19日接受《世界报》（Le Monde）采访时谈到了“民族国家联邦”（fédération des états-Nations）——由民族国家组成的联邦；这表明他的想法也和英法一致。确切地说，他认为“民族国家联邦”是愿意融合的成员国在经济和货币、防务和外交政策、内部安全和环保等领域的紧密合作。 [34]

使菲舍尔引起巨大反响的“宪法”概念在此后几年间发展出了可观的“自我驱动力”。之所以如此，主要是因为许多西欧人担心即将进行的欧盟东扩完成之后，统一进程的深化会比原先更加困难。2001年12月，欧洲委员会在布鲁塞尔附近的拉肯（Laeken）举行的峰会上决定，召开欧洲议会通知举行的“革新全体大会”（Erneuerungskonvent），欧盟候选成员国也应以顾问身份参与。该大会的任务是为修订各项欧洲条约甚至制定一部欧洲宪法提出建议。

2003年7月全体大会的成果是形成了《欧洲宪法条约草案》（Entwurf eines Vertrags für eine Verfassung für Europa）。其最重要的革新包括加强欧盟委员会主席的权力，并使其政治化。未来，欧洲理事会将在考虑欧洲议会选举的情况下向欧洲议会提名一位欧盟委员会主席候选人，欧盟委员会的成员可以从一份每个国家3名候选人的名单中选取。负责外交和安全政策的高级代表升格为“外交部部长”。每半年轮换一次的成员国理事国资格制（Ratspräsidentschaft）由轮值主席制取代；轮值主席由欧洲理事会以“有效多数表决制”选出，任职时间为两年半，可以连选连任一次。作为欧盟的象征，该草案首次正式确定欧盟旗帜的图案为蓝色背景下围成一圈的12颗五角金星，确定贝多芬的《欢乐颂》为欧盟盟歌。

国家元首和政府首脑举行政府间会议修订“公约草案”，欧盟候选成员国也首次完全平等地参加了会议。与会国家为“有效多数表决制”中的“双重多数”原则赋予了新的含义：从此以后，必须有55%的欧盟国家投赞成票且能代表65%的欧盟人口，才能通过决议。2004年5月1日，欧盟新增了10个成员国。除了塞浦路斯和马耳他这两个地中海共和国，还有8个“后社会主义国家”加入：波罗的海沿岸的爱沙尼亚、拉脱维亚和立陶宛，以及波兰、捷克、斯洛伐克、匈牙利和斯洛文尼亚。5个月后，2004年10月29日，《欧盟宪法条约》在罗马签订。

批准进程随后启动，在一些国家，这是以全民公决的方式进行的。2005年2月20日，西班牙将近4/5的投票者支持批准该条约。然而，5月29日，54.7%的多数法国人投了反对票。反对票来自最左翼和最右翼，但也来自为主权感到自豪的社会主义者。3天后，更多的荷兰人（61.5%）也投了反对票。在这两个国家，对民族身份认同的担忧导致了对《欧盟宪法条约》的拒绝；对来自新的东欧成员国的劳动力大量涌入本国的担心也起了推波助澜的作用；此外（尤其在法国），人们还对总统雅克·希拉克 [35]支持的伊斯兰国家土耳其加入欧盟的申请忧心忡忡。

随着法国、荷兰两国说“不”，《欧盟宪法条约》败局已定。在自行设定的两年“反思期”结束后，德国联邦总理安格拉·默克尔 [36]促成了欧盟国家元首和政府首脑2007年6月开始向“深化”（Vertiefung）方向努力。再次举行政府间会议的成果是制定了修订条约 [37]，这个文本拯救了《欧盟宪法条约》的实质，但表态性地放弃了一切类似国家的元素。克服重重困难之后，这个2007年12月在里斯本签署的条约终于在2009年12月1日生效了。《欧盟宪法条约》以自相矛盾的方式“一箭双雕”：彼时已增加到27个成员国的欧盟一方面在最大限度地接受一体化，另一方面则为保持运行能力而作最低限度的改革。

2009年6月30日，联邦宪法法院的一份判决使联邦德国得以加入欧盟。宪法法院认定在里斯本签订的这项修订条约符合《基本法》，但必须对相应的国内立法（Begleitgesetz）作出修改，因为在此之前，联邦议会和联邦参议院未能充分参与决策过程。就像审查《马斯特里赫特条约》那样，位于卡尔斯鲁厄的宪法法院也指责欧洲议会的选举程序不民主。宪法法院在新闻发布会上宣布：“欧洲议会在其组成和欧洲制度结构方面都没有作好充分准备，以作出具有代表性的、负责任的‘多数决策’，亦即统一的政治性关键决策。按照国家的民主要求，欧洲议会不是平等选举产生的，也不适合在各国的超民族利益平衡方面作出决定性的政治决策。” [38]

欧洲共同货币——欧元——经受住了2008年之后的全球金融和债务危机的考验，这一方面是由于欧元区经济比较发达、财政稳定的成员国与负债最多的伙伴国家（尤其是希腊）团结一致，另一方面是由于欧洲中央银行决心以非常规的干预手段确保危机国家有能力清偿债务。货币联盟中经济实力较强的成员国协助欧洲中央银行实施低利率政策，大力削减公共债务。然而，数以百万计的存款人感觉自己数十年来辛勤劳动的成果灰飞烟灭，以至于常常愤懑难平。但那些心存希望，认为欧元将使欧洲各民族更加紧密地联系在一起的人大失所望：随着货币共同体内部的局势日趋紧张，民族仇恨也潜滋暗长。在欧盟内部一枝独秀的德国受到指责，人们认为德国对通胀的创伤放手不管，并以严格的紧缩政策把负债国家推入苦难的深渊。有一种颇有见地的反对意见认为，不守规则的货币联盟注定会覆灭；但对此说法，应者寥寥。

欧洲货币联盟的危机只是21世纪第二个十年中动摇欧洲联盟的危机之一。在匈牙利和波兰这两个新的欧盟成员国，推行民族保守主义政策的政府上台，置法治国家的基本准则于不顾，使司法权的独立性或多或少地在根本上受到质疑。在2007年和保加利亚一起成为欧盟成员国的罗马尼亚，一个“左翼的”、名义上由社会民主党领导的政府试图控制司法，以使国家高级官员免于因腐败而受刑事追诉。理论上，欧盟可以对此类严重违反欧盟法律的行为实施最严厉的制裁——剥夺投票权。但这种威慑始终是个纸老虎，只有经过其他所有国家同意，当事国才能受到处罚。由于“叛徒”沆瀣一气，欧洲理事会能对其采取的措施微不足道。欧盟成为一个“价值共同体”的要求越来越成为空中楼阁。

2016年6月23日，主张英国脱欧者（Brexiteers）出人意料地在英国就脱欧问题举行的全民公投中获胜，这把欧洲联盟带入了迄今为止最严重的危机：51.9%的投票者赞成“离开”。这次全民公决使英国社会的深刻分歧暴露无遗。关于全民投票后果的争论耗尽了该国所有的政治能量，削弱了这个议会民主制发源国的国际分量。但英国的例子对其他27个欧盟成员国（2013年起克罗地亚也成为欧盟成员国）起到了威慑作用，并在一定范围内达到了惩戒效果：欧盟无须担心其他国家会与布鲁塞尔一刀两断。

2019年5月23日到26日，在欧洲联盟的所有成员国都举行了欧洲议会第九次直接选举。和2014年举行的上一次大选一样，较大的“政党家族”推出首席候选人角逐欧盟委员会主席一职。2014年，欧洲人民党（die Europäische Volkspartei，社会民主党和保守党的上级党）提名卢森堡首相让-克劳德·容克 [39]，欧洲社会民主党和社会主义人士提名欧洲议会议长、德国人马丁·舒尔茨 [40]竞选欧盟委员会主席。两人参选之前达成一致：胜方将作为欧盟委员会主席候选人向欧盟各国国家元首和政府首脑提名，失败的一方将获得另外一个欧盟顶级职位。实际上，欧洲理事会通过“有效多数表决制”达成一致意见，向欧洲议会推荐容克为委员会主席。容克获得了广泛多数支持；舒尔茨再次当选为欧洲议会议长。

2019年情况有所不同。最有希望当选的两位首席候选人分别是代表欧洲人民党的基社盟议员曼弗雷德·韦伯 [41]和代表欧洲社会主义者的荷兰社会民主党成员、时任欧盟委员会副主席弗兰斯·蒂默曼斯 [42]，他们事先未能达成一致。两人中谁也没有把握获得议会中的多数支持。欧洲理事会最终同意向欧洲议会推荐德国基民盟政治家、国防部部长乌尔苏拉·冯德莱恩女士 [43]为欧盟委员会主席候选人。2019年7月16日，冯德莱恩以刚刚过半的得票被欧洲议会选为欧盟委员会主席。

这次大选中止了一场激烈的冲突。赞成加强超民族一体化者超越党派，把首席候选人制度视为实现欧盟民主化的一种手段，指责（民主选举产生的）国家元首和政府首脑们干着不民主的“勾当”（Mauschelei）。他们可以援引《里斯本条约》规定的由欧洲议会选举欧盟委员会主席作为依据。不过欧洲理事会绝没有义务向欧洲议会推出其中一位首席候选人。《里斯本条约》中根本没有提到首席候选人，而是在第17条第7款中对欧盟作了说明：国家元首和政府首脑以“有效多数表决制”进行相应的磋商之后向欧洲议会提出顾及大选结果的建议。

欧洲理事会还必须同时关注其他高级职位的填补情况，其中包括欧洲理事会主席、欧洲议会主席、欧洲中央银行行长以及外交和安全政策高级代表等。重要的是要考虑国家和“政党家族”的利益，以及职位在男性和女性之间的分配，也就是说要找到妥协的解决方案。由欧洲议会单独确定欧盟委员会主席有悖国家联盟（欧盟始终是一个国家联盟）的逻辑。从民主理论上看，预设“首席候选人”也几乎说不过去。欧洲议会的选举虽然是普遍、自由、直接和秘密的，但不平等，也不具有代表性，不符合民主选举所特有的标准。因此，根据德国宪法学家迪特·格里姆言之有理的判断，在“全面议会化”（Vollparlamentarisierung）之后，欧洲联盟在民主方面比以前弱了。“合法性问题将会变得更严峻，而不会得到解决。” [44]

首席候选人制度是德国的一项发明。帮助欧洲最强大的“政党家族”得到参选欧盟委员会主席的书面授权，这种想法最初是由德国的欧洲议会议员艾尔玛·布洛克 [45]2002年10月在葡萄牙埃斯托里尔（Estoril）举行的欧洲人民党的一次会议上小范围提出的。 [46]《欧洲宪法条约》和《里斯本条约》先后确立了欧洲议会在委任欧盟委员会主席问题上施加影响的权利，埃斯托里尔会议就是这种思想萌芽的地方。在2014年和2019年的欧洲议会选战中，首席候选人只在最有希望获胜的候选人“来源国”发挥一定的作用，但哪怕在这里也不是决定性的作用。2014年欧洲大选时的首席候选人原则取得成功要归功于一种情况，即两个最大的“政党家族”的候选人事先达成一致，并且最成功的候选人——让-克劳德·容克——被大多数国家元首和政府首脑视为“自己人”，毕竟他具有明显的“政府”（gouvernementale）特征。这种情况没在2019年重演。有了2019年的经验，就再也没有充分的理由支持在欧洲联盟的实践中长期推行首席候选人原则了。

德国政治家在首席候选人制度这种理念的产生和发展（以及由此使欧盟全面议会化）中发挥了突出作用，这绝非偶然。1945年之后，“欧洲”对许多德国人而言好比“替代祖国”（Ersatzvaterland）。德国人从亲自摧毁民族国家直接跳跃到民族国家“过时了”（überlebtheit）的结论，“民族的”（national）被视同为“民族主义的”（nationalistisch）。国家必须出现在一个“欧洲共和国”（europäische Republik），即一个地区的联合体中，这种想法只在德国（除少数人反对外）获得广泛的公众支持。德国边界之外，人们越来越无法理解德国人所特有的对“欧洲”的热情；更有甚者，这种热情让人怀疑欣喜若狂的背后可能隐藏着德国称霸欧洲的新诉求。

欧洲经济共同体成立60周年之后，欧盟还很少谈得上是个“越发紧密的联盟”（ever closer union）。2013年7月初，荷兰政府明确表示和欧盟保持距离。欧盟外长弗兰斯·蒂默曼斯在给位于海牙的欧洲议会的一封信中宣布：“在每一个可能的政治领域结成越发紧密的联盟的时代已经过去了。”未来适用的口号是：“有可能则民族，有必要则欧洲。” [47]

此后不久，一年前还主张欧盟要在联邦制方面进一步发展的德国总理默克尔也宣布支持上述原则。 [48]2013年8月13日，默克尔在接受凤凰电视台（Phoenix）和德国广播电台（Deutschlandfunk）采访时以荷兰为例，提出了她关于欧洲友好型“政府间主义”（Intergouvernementalismus）的版本。“‘更多欧洲’（Mehr Europa）不仅仅是把职能从民族国家转移到欧洲，我也可以通过使本国事务更紧密、更深入地与其他国家的事务协调一致，来拥有‘更多欧洲’。这是‘更多欧洲’的另一种形式。” [49]

德国总理悄悄调整了欧洲政策，在公众中几乎没有引起讨论。德国的欧洲政策从何种原则或意图出发，始终不得而知。2013年整合为“德国选择党”（Alternative für Deutschland，该党早期主要是一个反欧元政党）的民粹主义力量从这种不明确性中受益。事实证明，一切看似导致取消民族与民族国家的东西都对选择党起到了推波助澜的作用。德国也开始了一种在许多欧盟成员国内（包括法国）早已开始的进程：一种对欧元持怀疑态度，乃至对欧盟抱有敌意，承诺回归主权民族国家将会带来万般福祉的反对力量形成了。

然而，对欧洲统一进程结局的公众讨论并没有展开，哪怕它早就该展开了。渐进式欧洲一体化的拥趸大多忽略了人们指出的欧洲民主方面的一切不足所导致的后果，即面对变得独立的布鲁塞尔欧盟机构普遍生出疏离感，以及民族主义势力正在增强。德国联邦宪法法院反复强调，有必要使欧盟成员国的议会对欧洲政策的决策过程产生更多影响。然而从长期看，位于卡尔斯鲁厄的联邦宪法法院的判决及其理由对公共舆论和现有政党影响甚微，这个事实恰恰反映在2019年欧洲大选之后，基民盟、社会民主党和绿党反对欧洲理事会所谓的“密室政治”（Hinterzimmer-Politik），因而看起来带有民粹色彩的运动中。自认为是“亲欧洲主义者”的德国人没有想过，德国即将以这种形式使自己与“更多欧洲”之理念隔离开来。

[1]Heinrich August Winkler，Der lange Weg nach Westen，Bd.2：Vom 《Dritten Reich》 bis zur Wiedervereinigung，München 20201（Beck Paperback），S.605 f.